La justice de la dette en 2024 : défis et perspectives dans une crise de la dette généralisée (Iolanda Fresnillo-Eurodad)

Publié le 23 Février 2024
Par Iolanda Fresnillo (Eurodad). Disponible ici en anglais sur le site d’Eurodad.
Traduction par Mathieu Paris (Plateforme Française Dette et Développement)

La crise de la dette du Sud n’est plus un risque, mais une réalité très tangible. L’augmentation des paiements de la dette paralyse la capacité des gouvernements à fournir des services publics essentiels et à lutter contre la crise climatique.

Le service de la dette, y compris les paiements de la dette intérieure et extérieure, absorbe en moyenne 38 % des recettes budgétaires et 30 % des dépenses dans l’ensemble des pays du Sud. En Afrique, ces chiffres atteignent 54 % des recettes et 40 % des dépenses, selon un rapport de Debt Service Watch.

Ces chiffres représentent plus du double des niveaux auxquels étaient confrontés les pays à faible revenu avant l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et l’initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM) des années 1990. Ils sont également légèrement supérieurs à ceux payés par les pays d’Amérique latine et des Caraïbes (ALC) avantle plan Brady dans les années 1980. Il s’agit donc déjà de la pire crise de la dette que le monde n’ait jamais connue.

Cet article présente quelques-unes des questions que les défenseur.se.s de la justice en matière de dette devront surveiller tout au long de cette année difficile.

Restructuration de la dette : trop peu, trop tard, une fois de plus

En février 2024, cinq pays se trouvent à différents stades de négociation en vue d’une restructuration de leur dette : le Suriname, la Zambie, le Sri Lanka, le Ghana et l’Éthiopie. Le Suriname a conclu un accord avec les prêteurs du Club de Paris et les détenteurs d’obligations, et a maintenant conclu un accord de principe avec la Chine. L’accord de la Zambie avec les détenteurs d’obligations a été considéré par les créanciers bilatéraux comme plus généreux que l’accord qui leur avait été proposé précédemment. Les préoccupations relatives à la comparabilité du traitement ont donc retardé la conclusion d’un accord final et les négociations sont toujours en cours. Pour le Sri Lanka, le Ghana et l’Éthiopie, les négociations n’en sont qu’à leurs débuts.

Même si la Zambie et le Suriname parviennent bientôt à un accord final avec tous les créanciers bilatéraux et privés, le processus de restructuration ne pourra pas pour autant être considéré comme un succès. Par exemple, dans les deux cas, les accords conclus avec les détenteurs d’obligations comprennent des clauses conditionnelles (contingency clauses) visant à augmenter les paiements si/quand le pays obtient des résultats économiques positifs (dans le cas du Suriname, liés à l’extraction de pétrole). Ces types de clauses conditionnelles garantissent des bénéfices plus importants aux créanciers privés si le pays se porte bien, mais ne prévoient pas de réduction des paiements en cas de choc négatif. On peut s’attendre à ce qu’il en soit de même dans les accords futurs.

De plus, dans les cinq pays où des négociations sont en cours, les accords négociés ou sur la table ne prévoient pas d’annulation réelle de la dette (annulation effective de l’encours de la dette). Dans certains cas, comme celui du Suriname, l’impact des arriérés (charges supplémentaires dues au fait que le pays n’a pas payé pendant la longue période de négociation) absorbe la majeure partie des économies que le rééchelonnement de la dette aurait permis de réaliser. Dans le cas de la Zambie, l’accord de rééchelonnement conclu jusqu’à présent avec les détenteurs d’obligations implique des paiements très élevés au cours des premières années du nouveau calendrier. Dans tous les cas, les calculs de DFI indiquent que, même si les accords permettent de réaliser des économies conformes aux analyses de viabilité de la dette (AVD, DSA en anglais) du FMI, "les pays continueront à consacrer en moyenne 48 % de leurs recettes budgétaires au service de la dette au cours des trois prochaines années, seul le Sri Lanka ramenant le niveau de son service de la dette à moins de 30 % de ses recettes".

Pour la plupart des pays confrontés à des paiements de dette trop élevés, mais qui ne sont pas encore en défaut de paiement, la restructuration préventive est découragée, en particulier par les acteurs du marché, notamment les agences de notation de crédit, mais aussi par le FMI (comme dans les cas du Pakistan et du Kenya), ce qui retarde la résolution de la dette pour ces pays. En conclusion, ce à quoi il faut s’attendre dans la résolution de la dette en 2024, que les restructurations se fassent dans le cadre commun du G20 ou en dehors, c’est la persistance tenace du syndrome "trop peu, trop tard", les intérêts des créanciers étant prioritaires par rapport aux droits des personnes vivant dans des pays endettés.

Cadre commun et GSDR : la présidence brésilienne du G21 fera-t-elle la différence ?

Le Cadre Commun étant bloqué et ne permettant pas d’atteindre la résolution de la dette suffisante et rapide promise par le G20 en 2020, la table ronde mondiale sur la dette souveraine (Global Sovereign Debt Roundtable - GSDR) a été créée par le FMI, la Banque mondiale et la présidence du G20 pour sortir de l’impasse du G20 sur la dette. Elle réunit ces institutions, six créanciers bilatéraux officiels (Chine, France en tant que présidente du Club de Paris, Japon, Arabie Saoudite, Royaume-Uni, États-Unis), six pays débiteurs (Équateur, Éthiopie, Ghana, Sri Lanka, Suriname, Zambie) et des représentants du secteur privé (Institute of International Finance, International Capital Markets Association, BlackRock, Standard Chartered). Pour les organisateurs, le GSDR a permis de trouver un terrain d’entente sur certaines questions techniques et d’accélérer le début des négociations avec le Ghana et le Sri Lanka. Dans les mois à venir, la table ronde continuera à se réunir, notamment dans le cadre d’ateliers ouverts à d’autres institutions, aux pays créanciers et emprunteurs, aux représentants du secteur privé et même aux organisations de la société civile. Les deux prochains porteront sur la dette et le climat, et sur la comparabilité de traitement.

La principale question est de savoir si les présidences du G21 du Brésil (2024) et de l’Afrique du Sud (2025) se traduiront par plus d’ambition et d’inclusivité dans les discussions sur les mécanismes de résolution de la dette et l’architecture de la dette. Le rôle que jouera l’Union africaine, en tant que membre le plus récent du G21, sera également déterminant. La dette semble être l’une des priorités de la présidence brésilienne, mais les tensions géopolitiques entre la Chine et le Club de Paris, et la Russie et les pays occidentaux, signifient qu’il sera difficile pour le G20 de sortir de l’impasse et de se mettre d’accord sur les améliorations du Cadre Commun que beaucoup proposent. Pour la société civile, l’objectif est en fait de déplacer les discussions sur la dette de l’espace non inclusif et non démocratique du G20 vers un processus inclusif, démocratique et intergouvernemental à l’ONU pour la réforme de l’architecture de la dette.

Flux nets négatifs et financement multilatéral

Selon les derniers calculs de la Banque mondiale, en 2022, les flux nets de la dette totale (décaissements de prêts moins remboursements de capital) vers les pays à revenu faible et intermédiaire (PRFI) sont devenus négatifs pour la première fois depuis 2015. Cette tendance s’est poursuivie en 2023, les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure ayant payé 100 milliards de dollars de plus sur leurs emprunts extérieurs qu’ils n’en ont reçu sous forme de nouveaux prêts à long terme, principalement en raison de la rétractation des prêts chinois et privés. Depuis mars 2023, aucun pays à faible revenu n’a été en mesure d’émettre des obligations, et avec des taux d’intérêt très élevés, ceux qui parviennent à accéder aux marchés, comme le Kenya l’a fait récemment, sont susceptibles de payer des taux à deux chiffres.

Alors que les prêts bilatéraux et privés diminuent, les banques multilatérales de développement et le FMI augmentent leurs prêts. En l’absence d’autres instruments, les prêts multilatéraux seront probablement utilisés pour rembourser les créanciers privés, ainsi que les créanciers bilatéraux tels que la Chine. Comme par le passé, nous assisterons probablement dans les années à venir à une augmentation du nombre de pays confrontés à des problèmes de remboursement des dettes multilatérales. Cette situation est problématique étant donné que ni le FMI, ni la Banque mondiale, ni les autres banques multilatérales de développement (BMD) ne participent aux restructurations de la dette. En outre, comme les pays se tournent de plus en plus vers le FMI et les BMD pour obtenir un soutien financier, ils devront accepter les conditions imposées par ces institutions. Présentées comme nécessaires pour promouvoir l’action climatique, les conditionnalités vertes imposées par le FMI et la Banque mondiale (BM) en particulier continuent de favoriser les solutions basées sur le marché, la libéralisation et la privatisation, associées à la consolidation fiscale. Cela entrave les investissements publics destinés à faire progresser les ODD, à lutter contre les inégalités de genre ou à prendre des mesures en faveur du climat. Les conditionnalités vertes axées sur le secteur privé, ainsi que l’austérité, sont susceptibles d’augmenter dans les programmes du FMI et de la BM pour 2024.

Proposition pour sortir de l’impasse

Comme il devient impossible de nier que le Cadre Commun et les autres processus de restructuration de la dette ne donnent pas les résultats escomptés, certains s’intéressent désormais aux pays qui, sans être encore en situation de surendettement, éprouvent des difficultés à refinancer leurs dettes existantes. La proposition du Finance for Development Lab (FDL) - "Bridge to climate action proposal" - établit une distinction entre les pays confrontés à des problèmes de stock de dette (ratio dette/PIB supérieur aux seuils de risque définis par le FMI et la BM) et ceux qu’ils classent comme illiquides mais solvables. Selon le FDL, sur les 104 pays en développement analysés, 19 sont confrontés à des problèmes de stock de dette, tandis que 25 sont confrontés à des problèmes de liquidité. Pour ces derniers, il propose un "accord à trois volets" comprenant un rééchelonnement des paiements des créanciers bilatéraux et privés, un nouveau financement des BMD et du FMI, et des réformes structurelles pour favoriser la croissance verte dans les pays emprunteurs. Cette proposition-relais fait l’objet d’une grande attention depuis qu’elle a été présentée en octobre dernier. Cependant, elle risque de ne faire qu’enfoncer le clou, en ouvrant la porte à davantage de conditionnalités, augmentant la dette et rendant le problème plus important et plus difficile à résoudre à l’avenir. En outre, elle offre aux principaux décideurs une bonne excuse pour ne pas se concentrer sur l’annulation de la dette et les réformes difficiles nécessaires pour éviter une décennie perdue pour le développement. Les discussions autour du déficit de liquidité par rapport à une perspective plus structurelle sur ce que signifie la solvabilité du point de vue du développement atteindront probablement leur apogée en 2024.

Viabilité de la dette : Examen du cadre d’analyse de viabilité de la dette appliqué aux pays à faible revenu (« LIC DSA review ») et autres

La viabilité de la dette est une autre question qui fera l’objet d’une attention particulière cette année. Le FMI et la Banque mondiale entameront la révision de l’AVD des PFR en 2024 (un processus qui peut durer plusieurs années). C’est l’occasion de discuter de la manière dont les Institutions Financières Internationales (IFI) et l’économie orthodoxe abordent la question de la viabilité de la dette. Les approches existantes qui ignorent les droits humains, les aspects de justice climatique et de genre, ainsi que le droit au développement, font obstacle à ce qui pourrait être des réponses véritablement efficaces et justes à la crise de la dette. De la part de la société civile et de certains universitaires, nous verrons des propositions visant à ouvrir la discussion au-delà de simples corrections techniques de la méthodologie de l’AVD des PFR, pour discuter de la manière d’intégrer la nécessité de financer les ODD et l’action climatique, ainsi que les droits humains et les perspectives féministes, dans les cadres de viabilité de la dette.

Focus sur les interconnexions entre la dette et le climat

Les liens entre la dette et le climat attirent de plus en plus l’attention des institutions, notamment le FMI et la Banque mondiale, et des gouvernements, en particulier dans les pays du Sud. Cependant, les propositions présentées jusqu’à présent sont partielles, insuffisantes ou même de fausses solutions, telles que les échanges de dettes (debt swaps), les clauses dites de « résilience climatique » de la dette, le développement du financement ESG ou la promotion de garanties et de rehaussements de crédit par les institutions publiques de développement pour le financement des marchés liés au climat et à la nature. Nous verrons certains acteurs du secteur privé et certaines institutions faire pression en faveur de certaines de ces propositions, comme le groupe de travail sur le rehaussement de crédit pour les financements souverains liés à la durabilité (Task Force on Credit Enhancement for Sustainability-Linked Sovereign Financing), présenté lors de la COP28, ou la « Sustainable debt coalition » lancée par l’Égypte lors de la COP27. En 2024, nous verrons probablement les premiers résultats du Groupe d’experts sur la dette, la nature et le climat (Global Expert Review on Debt, Nature, and Climate), organisé par la Colombie, le Kenya et la France. La quatrième conférence des petits États insulaires en développement (PEID) en mai, et les travaux continus du V20 sur la dette et le climat, seront également essentiels pour comprendre les positions et les propositions de certains des pays les plus touchés.

Enfin, 2024 est une année clé pour la clôture des négociations sur un nouvel objectif de financement climatique (le processus de négociation dans le cadre de la CCNUCC connu sous le nom de Nouvel objectif quantifié commun – (New Common Quantified Goal - NCQG)). Plusieurs organisations de la société civile et mouvements sociaux coordonnent des actions et des mobilisations pour appeler à l’annulation de la dette et à un financement climatique sans dette dans le cadre de ces processus.

Clubs d’emprunteurs

En 2023, nous avons constaté des progrès croissants dans l’amélioration de la coordination, du partage d’informations et de l’action collective entre les pays emprunteurs. Comme l’indique le dernier "Rapport sur le commerce et le développement" de la CNUCED, "l’architecture actuelle de la dette mondiale est centrée sur les créanciers". Les créanciers privés et les créanciers bilatéraux occidentaux disposent d’espaces de coordination pour garantir le maintien de ce statu quo. Comme le décrit la CNUCED : "la coordination renforce l’influence des créanciers privés, en consolidant leurs intérêts, ce qui motive à son tour une coordination plus poussée". En revanche, il y a eu un manque de coordination entre les pays emprunteurs du Sud. L’année dernière, nous avons assisté à de nombreuses discussions (au sein des OSC, des universités et de certaines institutions telles que la CNUCED) et à des mesures prises par les pays emprunteurs pour remédier à cette situation et contrebalancer cette inégalité des règles du jeu. Par exemple, la coalition des pays vulnérables au climat, le V20, a coordonné ses positions et fait pression en faveur de changements politiques et de propositions de réforme de l’architecture de la dette, en particulier au cours des deux dernières années. De même, en novembre 2023, les ministres des finances des États membres de l’Organisation de coopération du Sud ont créé le Common Leveraging Union of Borrowers (CLUB), "une union de débiteurs souverains qui vise à mettre en commun les capacités des États membres à réduire le fardeau de la dette extérieure et à obtenir un nouveau financement plus favorable". La CNUCED propose également que "les emprunteurs s’inspirent des créanciers privés et coopèrent pour partager des informations et des expériences". Nous espérons voir d’autres initiatives autour du concept des clubs d’emprunteurs en 2024, même si les résultats de ces efforts de coordination en matière de résolution de la dette ou de réformes ne seront probablement pas encore visibles.

La dette publique vue par les féministes

Les groupes de défense de la justice en matière de dette et les groupes féministes ont attiré l’attention sur les implications de l’endettement en matière de justice de genre. Cela concerne en particulier les politiques d’austérité, à la fois en termes d’impact sur la vie et les moyens de subsistance des femmes et des minorités de genre, et en relation avec les hypothèses sur la division du travail entre les genres et le travail domestique non rémunéré et sous-payé des femmes. Plusieurs initiatives contribueront à rendre les perspectives féministes sur la dette plus visibles en 2024.

Tout d’abord, la soixante-huitième session de la Commission de la condition de la femme (CSW68, du 11 au 22 mars 2024) portera spécifiquement sur le financement, et plusieurs initiatives d’OSC se concentreront sur les liens entre la dette et la justice de genre. Plus tard dans l’année, en mai 2024, le livre « Feminism in Public Debt. A Human Rights Approach » (édité par Juan Bohoslavsky et Mariana Rulli) sera publié en anglais (la version espagnole est déjà disponible). En décembre, le 15e Forum international de l’Association pour les droits de la femme dans le développement (AWID) réunira des milliers de féministes et la crise de la dette sera probablement à l’ordre du jour. En résumé, 2024 pourrait être une année où les perspectives féministes sur la dette publique seront beaucoup plus visibles et explicites.

Réforme de l’architecture de la dette - une année pour agir pour la société civile

Enfin et surtout, 2024 sera une année clé pour faire avancer l’agenda de la réforme de l’architecture de la dette. Jusqu’à présent, la réponse des IFI et des pays créanciers à la crise de la dette répète les réponses (ratées) qu’ils ont apportées lors des crises précédentes, bloquant les avancées de la réforme de l’architecture de la dette, et s’appuyant sur une réforme du Cadre Commun qui est enfermée dans la paralysie géopolitique du G20 et qui ne sera pas suffisante. Dans ce contexte, l’appel à un mécanisme multilatéral de résolution de la dette souveraine ne résonne que dans les déclarations politiques de certains pays du Sud (voir le document final du troisième sommet du Sud du G77) et auprès de certain.e.s dirigeant.e.s des Nations unies (voir le document d’orientation du secrétaire général des Nations unies sur les "Réformes de l’architecture financière internationale") et de certaines agences (voir le chapitre V du dernier rapport de la CNUCED sur le commerce et le développement et un blog récent).

L’année 2024 offre plusieurs occasions de souligner la nécessité d’une réforme de l’architecture de la dette structurelle, à commencer par le processus menant à la Conférence sur le financement du développement (FfD4) qui se tiendra en Espagne en 2025. Le 50e anniversaire du G7 en juin et le 80e anniversaire de la conférence de Bretton Woods, au cours de laquelle le FMI et la Banque mondiale ont été créés, en juillet, sont également des occasions d’exposer les solutions inefficaces promues par les pays du Nord et les institutions qu’ils dominent. Dans ce contexte, la nécessité pour la société civile d’intensifier son travail sur la réforme de l’architecture de la dette est aujourd’hui plus urgente que jamais.

Enfin, aucune des propositions institutionnelles sur la table ne s’attaque aux causes structurelles sous-jacentes de l’endettement insoutenable du Sud, enracinées dans les relations économiques, financières et commerciales inégales, les racines coloniales et les responsabilités différenciées par rapport aux défis mondiaux, y compris l’urgence climatique. Notre défi consiste également à prendre des mesures pour changer les récits dominants afin d’influencer non seulement les pratiques politiques mais aussi la compréhension de la dimension structurelle de la crise de la dette ; à repositionner les appels à l’annulation inconditionnelle de la dette et aux réparations, en évitant les distractions des solutions partielles et fausses ; et, finalement, à unir les forces en vue d’une refonte de l’architecture financière mondiale.

Publié le 23 Février 2024
Par Iolanda Fresnillo (Eurodad). Disponible ici en anglais sur le site d’Eurodad.
Traduction par Mathieu Paris (Plateforme Française Dette et Développement)